Reconstructie: hoe toezichthouder tekorten op het elektriciteitsnet mede veroorzaakte

Politiek Maandag 03 Oktober 2022 Nos
Reconstructie: hoe toezichthouder tekorten op het elektriciteitsnet mede veroorzaakte

Het had een feestelijke start moeten zijn deze zomer: de opening van de nieuwe school en opvanglocatie IKC Albertine Agnes in Leeuwarden. Het splinternieuwe gebouw is ruimtelijk, open en helemaal ingericht op deze tijd. Geen gasaansluiting meer, maar volledig elektrisch. Met een dak vol zonnepanelen, en schoolborden en een klimaatsysteem die draaien op elektriciteit.

De nieuwe school voldoet daarmee precies aan wat de regering al enige jaren betoogt. Om de samenleving te verduurzamen - en zo de klimaatdoelen te halen - moet Nederland overschakelen op duurzame elektriciteit. Extra actueel nu de oorlog in Oekraïne pijnlijk duidelijk maakt hoe afhankelijk Nederland is van het buitenland voor zijn energievoorziening.

Maar toen de locatie van directeur Talia Hager op 1 juli startte, was juist de elektriciteitsvoorziening nog niet geregeld. "We konden een hele kleine aansluiting krijgen, er was gewoonweg geen ruimte op het elektriciteitsnet", zegt Hager. Digiborden vielen uit, het eten in de koelkast bedierf en tijdens de warme zomerweken was het gebouw niet koel te krijgen. "We hebben hier ook een crèche. We konden zelfs geen flesjes maken voor de baby's omdat de waterkoker het niet deed." Hager ging op en neer naar haar eigen huis om met een thermoskan warm water te halen.

Tot een week geleden stond een groot aggregaat midden op het schoolplein, om extra stroom te leveren. Die is net weer weg netbeheerder Liander kan inmiddels een grotere aansluiting leveren. "Maar nog steeds zitten we aan de grens. Als er teveel apparaten tegelijk stroom vragen, vallen er dingen uit." Als eerste is dat het klimaatsysteem, zoals in de zomer al duidelijk werd. Dus is de vraag nu: zitten de kinderen tijdens de winter wel in een verwarmd gebouw?

'Grof schandaal'

De problemen waar directeur Hager tegenaan loopt, spelen niet alleen in Leeuwarden. Op steeds meer plekken in Nederland lopen netbeheerders de bedrijven die de kabels, verdeelstations en hoogspanningsmasten aanleggen en beheren tegen hun grens aan. Zonneparken en windmolens kunnen niet meer aangesloten worden op het net, omdat de maximumcapaciteit is bereikt. Omgekeerd kunnen bedrijven en maatschappelijke instellingen geen aansluiting meer krijgen: hier overschrijdt de vraag naar elektriciteit het aanbod dat netbeheerders maximaal kunnen leveren.

Het leidde afgelopen zomer in Noord-Brabant en Limburg tot de unieke situatie dat netbeheerders per direct een stop afkondigden. Nieuwe aanvragen voor aansluitingen werden tijdelijk niet meer in behandeling genomen. Provinciebestuurders reageerden verbijsterd, de brancheorganisatie van grootverbruikers VEMW sprak van een 'grof schandaal'.

Begin september werd die stop teruggedraaid met grootverbruikers werden afspraken gemaakt om hun verbruik tijdens piekuren te verlagen. Dat geeft voorlopig enige ruimte om weer nieuwe aansluitingen mogelijk te maken. Maar dat betekent niet dat het probleem van het vastgelopen elektriciteitsnet weg is.

Sterker nog, netbeheerders en ook minister Rob Jetten van Klimaat en Energie verwachten dat de problemen de komende jaren blijven, en waarschijnlijk eerst erger zullen worden. Met als gevolg dat meer bedrijven op een wachtlijst zullen komen voor een aansluiting, of hun plannen voor verduurzaming niet kunnen doorvoeren. De recent door minister Jetten aangescherpte ambitie om niet pas in 2050 maar al in 2040 alle elektriciteit uit duurzame bronnen op te wekken, loopt vooralsnog vast op een elektriciteitsnet dat daar bij lange na niet voor is uitgerust.

'Alles staat stil'

Op een paar kilometer afstand van het IKC Albertine Agnes in Leeuwarden, is zichtbaar wat dat in de praktijk betekent. "Hier zou een groot laadstation moeten staan voor elektrische auto's", zegt voorzitter Harm Kiestra van bedrijventerrein De Hemrik. Hij wijst om zich heen in een door gras en onkruid overwoekerd stuk land. Aangrenzend, op een grote parkeerplaats, hadden een koffieketen en restaurant moeten staan.

Alles was al geregeld het land was aangekocht, tekeningen gemaakt, iedereen stond in de startblokken, vertelt Kiestra. "De eigenaren konden een aansluiting krijgen bij netbeheerder Liander. Alleen zou er geen stroom geleverd kunnen worden." En dus staat het project voorlopig stil. Hoewel de gemeente Leeuwarden, Liander en het bedrijventerrein volgens Kiestra goed samenwerken, is niet duidelijk wanneer de bouw zou kunnen beginnen. "Op zijn vroegst in 2024", zegt Kiestra. "Maar het kan ook 2026 worden."

Tijdens een rondgang op De Hemrik, waar zo'n 350 bedrijven samen zo'n 6000 mensen werk bieden , wijst Kiestra om zich heen. Tal van bedrijven willen verduurzamen, door de productie op elektriciteit in plaats van gas te laten draaien. Maar ruimte voor een zwaardere aansluiting is er niet. Ook zonnepanelen leggen op de ruime daken van de bedrijven gaat niet. Ook die kunnen niet op het net worden aangesloten. "Alles staat nu stil voor de komende jaren", zegt Kiestra. "Het zet een enorme rem op de economische groei, en de verduurzaming. En niet alleen in Leeuwarden, dit gebeurt overal in Nederland."

Duizenden bedrijven in de wacht

Netbeheerders zetten de aanvragen van bedrijven op een wachtlijst. Als er ruimte ontstaat op het net, komen zij een voor een aan de beurt. Eind augustus stonden er landelijk al meer dan 6700 bedrijven in de rij, zegt brancheorganisatie Netbeheer Nederland. Dit cijfer is waarschijnlijk een forse onderschatting: netbeheerder Stedin, die ruim een kwart van alle aansluitingen in Nederland verzorgt, houdt niet bij hoeveel bedrijven wachten op een aansluiting. Daar staat tegenover dat in Noord-Brabant en Limburg bedrijven waarschijnlijk snel van de wachtlijst af kunnen nu er voor de korte termijn meer ruimte op het net is gevonden.

Hoewel de netbeheerder druk bezig is zijn elektriciteitsnet te verzwaren, valt tegen die stijgende vraag niet aan te bouwen. Gezamenlijk verwachten netbeheerders tot 2030 30 miljard euro te investeren in het uitbreiden van het elektriciteitsnet, maar voorlopig zal de lijst van wachtende bedrijven alleen maar langer worden. Het aanleggen van nieuwe kabels of het uitbreiden van verdeelstations duurt vaak vele jaren. En met een chronisch tekort aan technisch geschoold personeel, is het de vraag of de geplande investeringen eigenlijk wel haalbaar zijn.

Minister Jetten liet in reactie op de tijdelijke stop voor aansluitingen in Noord-Brabant en Limburg al weten dat de problemen zeker tot 2030 zullen aanhouden. Volgens hem is de regering overvallen door de snelle groei van wind- en zonnestroom, en de gestegen vraag naar elektriciteit. "We dachten dat we in een geleidelijke transitie zaten, maar het is heel disruptief", zei Jetten in juli tegen Trouw.

Dat is echter niet het hele verhaal, zo zeggen netbeheerders, onderzoekers en wetenschappers tegen Nieuwsuur. Nederland wist dat verduurzaming gepaard moest gaan met een sterk verzwaard elektriciteitsnet. De afgelopen jaren werden huishoudens en bedrijven met miljardensubsidies aangemoedigd over te stappen op warmtepompen, elektrische auto's en gasloze industrie. Nu dat daadwerkelijk gebeurt, blijkt het elektriciteitsnet het knelpunt. Zagen netbeheerders de energietransitie niet aankomen, waren zij er niet op voorbereid?

Van achterhoede naar koploper

Het antwoord op die vraag valt grofweg in twee delen uiteen. Deels is dat een succesverhaal, zo vertellen vrijwel alle experts die Nieuwsuur sprak. Na een langzame start, waar Nederland achterop liep in Europa met het aandeel duurzame energie, is er de afgelopen jaren sprake van een enorme versnelling. In 2014 lag er voor ongeveer 1 Gigawatt (GW) aan zonnepanelen op de Nederlandse daken. In 2021 was dat 14,4 GW, blijkt uit cijfers van PwC. Nederland is wereldwijd de nummer 2 qua zonvermogen per inwoner, na Australië.

"We zijn dus echt overrompeld door de snelheid van de energietransitie", zegt onderzoeker Paul Nillesen van PricewaterhouseCoopers (PwC). "En de technologie is op plaatsen terecht gekomen die van oudsher geen netcapaciteit heeft. Er is wind op zee, zonnepanelen de wereld van grote elektriciteitscentrales die vanaf één plek leveren is er niet meer."

Van oudsher is het Nederlandse elektriciteitsnet internationaal gezien zeer solide. "Om de betrouwbaarheid uit te drukken heb je ontzettend veel 9's nodig", zegt André Jurjus, oud-directeur van brancheorganisatie Netbeheer Nederland. "Storingen worden gemeten in seconden, de betrouwbaarheid is 99,9999 procent. Je krijgt in Nederland dus bijna zonder uitzondering stroom, uitval komt nauwelijks voor."

Toen Jurjus in 2014 begon bij Netbeheer Nederland, waren zijn leden 'volop bezig met de vraag wat het betekent als straks overal energie decentraal wordt opgewekt en ingevoed'. Een jaar eerder sloten overheden, werkgevers, vakbeweging, natuur- en milieuorganisaties, andere maatschappelijke organisaties en financiële instellingen het Energieakkoord. Het doel: de energievoorziening van Nederland duurzamer maken, en Nederland vanuit de achterhoede van Europa richting de koplopers te brengen.

Dat het elektriciteitsnet niet berekend was op die transitie, was bij de netbeheerders toen al duidelijk, zegt Jurjus. "De moeilijkheid voor ons was dat die problemen nog niet zichtbaar waren." In die eerste jaren van de energietransitie kon het elektriciteitsnet de duurzaam opgewekte stroom nog prima verwerken. Netbeheerders waarschuwden wel bij het ministerie, of Tweede Kamerleden. "Maar de echte urgentie werd niet gevoeld. We konden alleen hypothetische, toekomstige problemen schetsen", zegt Jurjus.

Netbeheerders konden echter niet zomaar het elektriciteitsnet gaan uitbreiden. Omdat zij feitelijk monopolies zijn afnemers zijn gebonden aan hun regionale netbeheerder staan zij onder toezicht van de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Die bepaalt de tarieven die netbeheerders aan hun afnemers mogen rekenen. En alleen zogeheten 'efficiënte investeringen' in het netwerk werden door de ACM verwerkt in de tarieven. "Wij moesten bij wijze van spreken met een lijst van nieuwe afnemers naar de ACM om te vragen: mogen wij hier het net uitbreiden?", zegt Hans-Peter Oskam, directeur energietransitie van Netbeheer Nederland.

Hier komen we bij het tweede deel van het antwoord van de experts op de vraag waarom het Nederlandse elektriciteitsnet zo is vastgelopen. En dat is een stelsel dat zo gericht is op efficiëntie en lage kosten, dat netbeheerders nauwelijks konden inspelen op de aanstaande veranderingen.

Het systeem van tariefregulering door de ACM werkte jarenlang erg goed, zegt Paul Nillesen van PwC. "Het zorgde lange tijd voor een betrouwbaar elektriciteitsnet tegen zeer lage kosten." De keerzijde daarvan was dat netbeheerders heel conservatief te werk gingen. Alleen die investeringen die aantoonbaar noodzakelijk waren werden uitgevoerd.

In 2012 deed Nillesen in opdracht van ACM een onderzoek naar de vraag: is de manier waarop ACM de tarieven vaststelt nog wel toegesneden op de toekomst, zeker met het oog op de aanstaande energietransitie? Een van de conclusies: netbeheerders hebben in het systeem "geen prikkel om in te spelen op verwachte toekomstige ontwikkelingen". Nillesen waarschuwt de ACM hier rekening mee te houden, en zo nodig de manier waarop de tarieven worden vastgesteld aan te passen.

Waarschuwingen genegeerd

Het was niet de eerste waarschuwing die de ACM kreeg. Al in 2008 constateerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat door de focus op efficiëntie "publieke waarden" als duurzaamheid en "toegankelijkheid op langere termijn" onder druk kunnen komen. In 2010 waarschuwt brancheorganisatie Netbeheer Nederland: "Al vrij snel zal de capaciteit van de elektriciteitsnetten kunnen gaan knellen vanwege nieuwe energievragers zoals elektrische mobiliteit, elektrische warmtepompen en nieuwe energiebronnen met een fluctuerend karakter zoals wind en zon."

De ACM laat weten de waarschuwing uit het onderzoek van PwC uit 2012 'zeker ter harte te hebben genomen'. Toch legt de toezichthouder het advies op dat moment naast zich neer. "Wij zagen destijds nog niet de noodzaak om onze methode als zodanig te wijzigen", aldus ACM-voorzitter Martijn Snoep.

Ook het ministerie van Economische Zaken ziet in 2013 dat er veel investeringen nodig zullen zijn vanwege de energietransitie. Toenmalig minister Henk Kamp wijzigt daarom de wet. Naast kostendoelmatigheid moet de ACM ook het belang van leveringszekerheid en van duurzaamheid gaan meewegen.

Maar ook in de jaren daarna blijft de ACM vasthouden aan de manier waarop het de tarieven vaststelt. Vorig jaar nog heeft de ACM in een zogeheten 'methodebesluit' vastgesteld hoe het de tarieven voor de periode 2022-2026 berekent. En dat gebeurt grotendeels op dezelfde manier waarvan PwC in 2012 waarschuwde dat het netbeheerders eerder remt dan aanmoedigt om het elektriciteitsnet uit te breiden met het oog op de energietransitie. Netbeheerders moeten eerst zeker weten dat aansluitingen gebruikt gaan worden, voordat zij kunnen besluiten het elektriciteitsnet uit te breiden en te verzwaren.

"Wat belangrijk is, is dat er geen investeringen worden gedaan die achteraf niet nodig blijken te zijn", zegt ACM-voorzitter Snoep. "Daarvoor is het nodig dat eerst duidelijk wordt waar er precies behoefte aan aansluitingen is." Dat is nog altijd het uitgangspunt, bevestigt Snoep. "Je kunt een euro maar een keer uitgeven. Doe dat dan op de plek waar het het meest van belang is om de energietransitie te bevorderen. En daarvoor moet je weten waar dat nodig is."

De ACM ontkent onvoldoende op het belang van leveringszekerheid of duurzaamheid te hebben gelet. Ondanks het feit dat duurzame energie op steeds meer plaatsen niet op het elektriciteitsnet past. Of dat nieuwe aansluitingen op een wachtlijst terecht komen.

De starre houding van de toezichthouder krijgt steeds meer kritiek van netbeheerders. In 2015 beklaagt landelijk netbeheerder Tennet (die het hoogspanningsnet beheert) zich tegenover de Algemene Rekenkamer: "TenneT heeft ons laten weten het ontbreken van financiële prikkels om de kwaliteit van het elektriciteitsnetwerk te waarborgen een belangrijke omissie te vinden in de berekeningswijze van ACM."

Ook toenmalig directeur van Netbeheer Nederland Andre Jurjus herinnert zich heftige discussies met de toezichthouder in die jaren. "We hebben ervoor gewaarschuwd. We hebben gewezen op de mogelijkheden om de regelgeving aan te passen en ruimte te creëren." Jurjus noemt het "institutioneel onvermogen" van de ACM dat de toezichthouder niet in staat is geweest "uit de eigen rol te stappen". "Te kijken hoe de energievoorziening zich ontwikkelt en zeggen: dit kan zo niet langer. Dit moet anders."

Na het sluiten van het Energieakkoord in 2013 ondertekent Nederland in 2015 ook het akkoord van Parijs, waar landen zich verplichten tot verregaande CO2-reductie om wereldwijde klimaatverandering tegen te gaan. Als de ACM in 2016 de tariefberekening voor de periode 2017-2021 vaststelt, komen de netbeheerders met een noodkreet. "De huidige methode bevordert onvoldoende de gewenste transitie naar een duurzame energievoorziening, vooral gebaseerd op verdergaande elektrificatie", zeggen zij in een hoorzitting met de toezichthouder. De ruimte die ACM geeft voor uitbreiding van het elektriciteitsnetwerk 'sluit niet goed genoeg aan bij de ambitieuze doelstellingen van de wetgever en het Energieakkoord'.

Huidig directeur energietransitie Hans-Peter Oskam herinnert zich dat pleidooi. "Zeker in die tijd speelde het halen van de klimaatdoelen of het doen van voldoende investeringen in de netten eigenlijk geen rol. De enige discussie die er was, politiek maar ook vanuit andere belangenorganisaties, was echt focus op een zo efficiënt mogelijke en zo goedkoop mogelijke energietransitie. Maar ook zo min mogelijk winst voor de netbeheerders. Wij zeiden toen al: let op, dit gaat een keer fout."

ACM hoort de smeekbede aan, maar constateert uiteindelijk in een reactie: "ACM heeft geen (voldoende) duidelijke aanwijzingen dat zich in het kader van de energietransitie binnen de komende reguleringsperiode ontwikkelingen zullen voordoen die tot dermate grote kostenveranderingen leiden, dat die niet adequaat met de huidige (flexibiliteit in de) reguleringsmethode geadresseerd kunnen worden."

'Geen idee van schade'

Jaarlijks publiceert ACM bij haar jaarverslag een schatting van wat het consumenten aan kosten heeft bespaard, door streng toe te zien op efficiëntie bij netbeheerders. Vorig jaar was dat volgens de toezichthouder bijna 300 miljoen euro. Maar de schade als gevolg van de rem op economische groei, of niet in geld uit te drukken doelstellingen voor het klimaat, rekent de ACM daar niet in mee. "Daar heb ik geen idee van", zegt ACM-voorzitter Snoep desgevraagd.

Nu het elektriciteitsnet inderdaad volledig vast dreigt te lopen, is het alle hens aan dek, zegt Oskam. "We zijn nu eigenlijk de projecten aan het uitvoeren die we ongeveer in 2017 met elkaar gepland hebben. We zijn een grote inhaalslag aan het bouwen van de ontwikkelingen uit die tijd." Tot 2030 moet de capaciteit verdubbeld worden. En daarna nog eens om de klimaatdoelstellingen voor 2050 te halen, zegt Oskam.

Tot 2030 hebben de netbeheerders nog honderd maanden om die beoogde verdubbeling te halen. "Wat wij nodig hebben is een strak plan waarin harde keuzes worden gemaakt exact waar en welke investeringen echt nodig zijn om de doelen te halen." Tegelijkertijd schat Netbeheer Nederland nu al in dat er 13.000 technisch geschoolde werknemers te weinig zijn om de ambitie voor 2030 mogelijk te maken.

De ACM houdt vol dat, ook met de kennis van nu, het niet veel anders had kunnen handelen. "Ik zie niet goed in wat wij als ACM anders hadden moeten doen, zolang niet duidelijk was waar, op welke manier en op welk tempo zou moeten worden geïnvesteerd", aldus voorzitter Snoep. Op de vraag of de ACM zich verantwoordelijk voelt voor het vastlopen van het elektriciteitsnet zegt hij: "Nou, we trekken ons die situatie zeer aan."

'Blind gestaard'

André Faaij, hoogleraar en wetenschappelijk directeur energietransitie van onderzoeksorganisatie TNO, reageert met grote verbazing op de houding van de ACM. "Het is echt onzin dat je precies moet weten waar kabels zeker weten gebruikt gaan worden, voordat je kunt investeren."

Alle scenario's die in de afgelopen jaren zijn gemaakt over de energietransitie gaan uit van verregaande elektrificatie, met in ieder geval een verdubbeling en mogelijk een verdrievoudiging van het elektriciteitsgebruik, zegt hij. "Dan moet je niet zeggen: we wachten tot er een aanvraag voor een aansluiting ligt, maar vooruit plannen. Nu is het elektriciteitsnet een fundamentele rem op de energietransitie, terwijl het juist een cruciale faciliterende factor moet zijn."

Ook universitair hoofddocent en energiedeskundige Aad Correljé van de TU Delft heeft weinig begrip voor de opstelling van ACM. Volgens hem had de situatie van het overbelaste elektriciteitsnet 'grotendeels voorkomen kunnen worden'. Correljé was een van de auteurs van het WRR-rapport dat in 2008 al waarschuwde voor de gevolgen van de energietransitie voor het elektriciteitsnet.

"Ik denk dat de ACM zich toch te veel blind gestaard heeft op de aanpak zoals ze die al jaren volgen en niet is meegegaan in de eisen die de maatschappij stelt aan de huidige energievoorziening." Al vanaf 2010 had de toezichthouder 'moeten zien dat infrastructuur leidend is in de energietransitie'. "Ze zijn niet in staat geweest om die omslag op tijd te maken. En de consequenties daarvan zien we nu."

Faaij noemt de huidige situatie "tamelijk dramatisch". "De wil om te verduurzamen is enorm, zelfs zonder subsidie willen bedrijven en ook veel huishoudens overstappen op elektriciteit. Door het overvolle elektriciteitsnet valt dat stil." Alleen al vanwege de enorm hoge gasprijzen is de schade daarvan niet te onderschatten, zegt hij.

Gebrek aan sturing

Dat is echter niet alleen de ACM aan te wrijven, vindt Faaij. "De energietransitie is echt decennia vooruit plannen. Daar had meer sturing op moeten zijn, en daar moet veel meer sturing op komen. Het ministerie van economische zaken heeft dat nagelaten de afgelopen jaren. Ik hoop dat de regering er veel strakker op gaat zitten om te voorkomen dat de klimaatdoelen en verdere verduurzaming te laat komen en met onnodig hoge kosten gepaard gaan."

Faaij ziet al wel signalen dat de rijksoverheid bereid is meer regie te nemen. Zo werd 500 miljoen euro uitgetrokken om netbeheerder Stedin in staat te stellen meer te kunnen investeren, en lopen er gesprekken voor soortgelijke ingrepen bij andere netbeheerders. Maar de regering zal echt met een langetermijnplan moeten komen hoe de energietransitie vorm zal krijgen de komende jaren, en daar aan vasthouden, stelt Faaij.

In Leeuwarden verwacht Harm Kiestra van bedrijventerrein De Hemrik dat de huidige tekorten aan netcapaciteit in 2026 zijn opgelost, zegt hij. "Maar ik denk dat de komende jaren nog veel problemen komen, want mensen willen dolgraag gasloos verwarmen. Ze willen laadpalen en elektrische auto's. De komende jaren zullen er nog veel meer aanvragen bijkomen."

Schooldirecteur Hager moet maar afwachten of de huidige aansluiting voldoende zal zijn om ook in de winter alle apparatuur te laten draaien. "Ik heb in elk geval een aansluiting nu", zegt ze. In mei volgend jaar hoopt de scholengemeenschap ook een vestiging te openen in een nieuwbouwwijk in Leeuwarden. Netbeheerder Liander heeft vooralsnog toegezegd dat die locatie een stroomaansluiting zal krijgen.

Bron: Reconstructie: hoe toezichthouder tekorten op het elektriciteitsnet mede veroorzaakte